15 cittadini residenti nel centro storico di Brescia, hanno promosso causa civile presso il Tribunale di Brescia nei confronti del Comune di Brescia , in persona del Sindaco pro tempore, per fare accertare l’illegittimità di certe condotte, attive ed omissive poste in atto dal Comune stesso, rispetto al grave inquinamento atmosferico che affligge da anni la città, causato dal traffico veicolare, e chiedono all’ente locale il risarcimento del danno conseguente a tali condotte.
La difesa degli attori, ha ritenuto di attrarre l’attenzione del Tribunale giudicante su una serie di questioni, concetti e considerazioni tali da chiarire lo spirito e il quadro in cui è stata prospettato e promosso il giudizio.
Il fatto che gli attori lamentino un danno, attuale o potenziale, alla propria salute costituisce un aspetto fondamentale di tale giudizio, e per ristorare i quali non si chiede già all’A.C. di procedere a nuovi provvedimenti da istruire, valutare e deliberare (e questa sarebbe certo attività amministrativa in senso proprio e come tale affidata alla giurisdizione amministrativa), ma di richiamare in vita e ripristinare misure e atti già approvati, e successivamente posti nel nulla e/o revocati, onde rimediare ad una situazione di grave pericolo per la loro incolumità personale, che già assume valenza di danno (si pensi allo stato di angoscia e tensione causato dal vivere in un ambiente notoriamente insalubre e nocivo) ledendo un diritto personalissimo quale l’integrità personale, che ha carattere di diritto soggettivo per eccellenza e che, per pregressa natura, sfugge alla giurisdizione del Giudice amministrativo, in quanto decisamente escluso dal dettato dell’art.133 C.P.A..
Si vuole pertanto qui procedere alla elencazione di una serie di definizioni e concetti che potranno certamente essere di supporto al Giudicante, a completamento e complemento di quanto già stato in precedenza osservato, e per un più corretto inquadramento, dal punto di vista degli attori, della materia del contendere.
In primo luogo è da porsi un fondamentale quesito: ESISTE UN DIRITTO SOGGETTIVO,TUTELATO IN SENSO PROPRIO, ALLA SALUTE E ALLA SALUBRITA’ DELL’AMBIENTE? E se tale diritto sussiste, chi deve assicurarne e tutelarne il godimento? E se tale godimento non viene assicurato quale Autorità Giudiziaria può decidere circa il suo adempimento?
La giurisprudenza costituzionale più recente e comune riconosce certamente l’esistenza di una situazione soggettiva direttamente garantita dal dettato costituzionale di cui all’art.32 Cost., avente a contenuto la tutela della salute individuale; che tuttavia non va in contrasto con quello che è l’apparante carattere, anche programmatico, del citato art.32.
A questo punto va affrontato il tema della natura e dell’origine della tutela alla salute, al cui proposito sono riscontrabili due tendenze interpretative principali, autonome tra loro ma anche non confliggenti.
Una prima lettura prende le mosse dall’inserimento della norma cosiddetta “diritti sociali” e quindi dal significato minimo di tali norme come “programma, indicazione di finalità al bene pubblico” e come “fonte di pretese positive da parte dello Stato”.
L’altra linea interpretativa, si ripete non alternativa alla precedente, pur movendo anch’essa dall’art.32 tende invece a configurare il diritto alla salute prendendo le mosse dalla categoria dei diritti della personalità, sulla scorta e della dottrina e giurisprudenza tedesca.
L’oggetto della situazione soggettiva e cioè l’ambito della tutela non è la semplice integrità fisica di cui all’art.5 C.C. nella sola assenza di malattia cui si riferisce l’art.38 Cost., almeno per versante della predisposizione di strumenti atti a superare le conseguenze di malattie o stati fisico-patologici, ma la più complessiva situazione di equilibrio fisico-psichico della persona; punto sul quale la dottrina è praticamente unanime.
L’art.32 lungi quindi dall’essere interpretato conformemente al Codice Civile esplica efficacia su tutto l’assetto normativo e così si ritiene, da parte della oggi dottrina, che vada attribuita nuova portata conforme al significato dell’art.32 rispetto alle disposizioni già vigenti, quali ad esempio l’art. 5 o l’art. 2087 C.C..
In tal senso milita l’ordinanza del 21.3.2006 delle S.U. della Suprema Corte di Cassazione n. 6218: “Il diritto alla salute, che la costituzione con l’art. 32 proclama diritto fondamentale dell’individuo, da tempo ha perduto la valenza assicurativa –
corporativa propugnata nei primi anni dell’entrata in vigore della carta costituzionale ed è entrato a far parte della categoria dei diritti sociali a valenza erga omnes o della categoria dei diritti assoluti della personalità, acquistando, secondo la nuova prospettiva, il titolo per influire sulle relazioni private e limitare l’esercizio dei pubblici poteri. con riferimento a quest’ultimo aspetto, nelle controversie che hanno per oggetto la tutela del diritto alla salute, garantito dall’art. 32 cost., la pubblica amministrazione è priva di qualunque potere di affievolimento della relativa posizione soggettiva. ne consegue che la domanda di risarcimento del danno proposta da privati nei confronti della pubblica amministrazione o di suoi concessionari per conseguire il risarcimento dei danni alla salute è devoluta al giudice ordinario”.
Accanto al diritto alla salute e alla sua tutela sussiste anche, secondo la elaborazione dottrinale e giurisprudenziale più recente, per quanto riguarda l’ambito della tutela garantita dall’art.32, una evoluzione della giurisprudenza e della dottrina che valorizza il suo collegamento con l’art.2 Cost. ricavandone i seguenti profili:
a)Il diritto alla salute si espande fino a configurarsi come esteso ad un ambiente salubre;
b) La tutela della salute quale salubrità dell’ambiente può venire postulata in ragione del collegamento stabile e non effimero del soggetto con l’ambiente messo in pericolo.
c)Portatore in giudizio della situazione soggettiva potrebbe essere non solo il singolo, ma una formazione sociale che abbia funzione esponenziale dei singoli componenti di una data collettività.
A tale proposito, è già stato messo in evidenza come tutti gli attori del giudizio promosso siano non solo singoli cittadini di Brescia, ma siano iscritti anche all’associazione nazionale Legambiente Onlus titolare e portatrice di interessi diffusi alla difesa e alla tutela dell’ambiente ex art.13 L.459/86.
Dunque, anche l’ambiente, inteso come situazione fisica e sociale nonché economica nella quale l’individuo vive e opera, è da considerarsi come oggetto di tutela non tanto qualificandolo come mero interesse o diritto soggettivo tutelabile dal Giudice degli interessi, ma addirittura come diritto soggettivo personalissimo, sancito e tutelato in via diretta, secondo le più recenti interpretazioni giurisprudenziali, direttamente dalla legge fondamentale del nostro ordinamento e comunque soggetto alla giurisdizione del Giudice Ordinario.
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Per la concreta realizzazione di tali tutele la legge ordinaria ha delegato ad alcuni precisi soggetti ed enti,direttamente, la funzione di enti preposti per consentire di dare operatività all’espletamento di tali tutele.
A tale proposito va citato l’art.104 del DPR 616 /1977 il quale attribuisce ai Comuni le funzioni amministrative concernenti il controllo dell’inquinamento atmosferico proveniente da impianti termici e il controllo, in sede di circolazione, dell’inquinamento atmosferico ed acustico prodotto da auto e motoveicoli.
Sotto tale profilo i Comuni hanno la specifica competenza a verificare l’inquinamento atmosferico sia per ciò che riguarda gli impianti termici, ivi intendendo anche gli impianti industriali, ma anche il controllo delle emissioni prodotte dai mezzi che circolano nelle strade urbane.
Dunque in forza di tali specifiche disposizioni tutt’ora vigenti nel nostro ordinamento, nonché delle attribuzioni svolte nei confronti dei comuni dalle vigenti leggi in materia sanitaria e di cui al T.U. Leggi Sanitarie .n. 1265/1934, nonché dell’art.13 L.833 /1978 istitutiva del servizio sanitario nazionale, tali enti sono quelli che hanno la diretta responsabilità della tutela del diritto soggettivo pubblico alla salute e salubrità dell’ambiente, così come sopra descritto.
Oggetto di tale tutela ovviamente è la lotta all’inquinamento; ciò si afferma facendo riferimento letterale all’art.74 1° comma lett. c.c. del Testo Unico ambientale, che definisce come “inquinamento” l’introduzione diretta o indiretta negli elementi fondamentali ( acqua,aria, terra), a seguito dell’attività umana, di quelle sostanze che possono nuocere alla salute umana.
E’ ormai pacifico che i Comuni hanno avuto attribuito dalla legge il compito di predisporre strumenti di lotta all’inquinamento così come sopra descritto, onde garantire il mantenimento e la tutela di quel diritto soggettivo pubblico alla salute che abbiamo visto essere uno dei diritti soggettivi pubblici fondamentali.
Ed in effetti, secondo la dottrina pubblicistica più accreditata (Italia-Landi-Potenza, paragrafo 104, pag. 156 del trattato di Dottrina Generale del diritto pubblico), i diritti soggettivi pubblici possono essere classificati nella categoria dei fondamentali diritti della personalità e che a loro volta si suddividono nei diritti dello stato, inteso come ente rappresentativo della collettività, e dello status del cittadino, inteso come soggetto titolare del diritto alla integrità fisica e, come tale, assolutamente intangibile.
Da tale concetto di integrità scaturisce la qualificazione della relativa tutela come “diritto soggettivo pubblico”, e pertanto non integra un semplice interesse del cittadino ad ottenere tutela di quanto sopra, ma addirittura conferisce la possibilità di pretendere, da parte dello stesso, che detta tutela venga attuata.
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Gli strumenti per attuare tale tutela vengono individuati nei “piani e nei programmi” che sono descritti e indicati come gli strumenti principali della P.A. per poter addivenire alla tutela di tali diritti e di tali situazioni.
A tale proposito l’art.5 del D.L.152/2006 (Codice dell’Ambiente) definisce piani e programmi come atti e provvedimenti regolamentari o amministrativi adottati o approvati da autorità statali regionali o locali.
Nel caso di specie abbiamo visto come, per ottenere la tutela in materia sanitaria, le autorità competenti siano principalmente quelli locali, e cioè i Comuni.
I Comuni hanno l’obbligo, di fronte a diritti soggettivi pubblici in quanto diritti della personalità, di adottare strumenti per salvaguardare tale tutela, e cioè devono formulare concreti piani e programmi.
Tutto ciò trova riscontro nella sentenza n. C-237/07, già richiamata in atto di citazione, della Corte europea di Strasburgo in materia di diritti dell’uomo, là dove è stato stabilito il diritto del singolo cittadino, in situazioni di constatata reiterata criticità dell’aria, di ottenere piani e programmi da parte degli enti preposti per tutelare anche la propria singola salute e la salubrità dell’ambiente che lo circonda e a lui attinente.
Al fine di introdurre specificamente tale tutela la Regione Lombardia ha emanato numerose normative che si sono susseguite nel tempo e nelle quali si cita la n. 7/6501 del 19.10.2001 la DGR 11485/2002, e infine l’ancora vigente D.G.R. n. 8/5290 del 2.8.2007.
In particolare in quest’ultima si individua come elemento inquinante le cosiddette polveri fini PM10 , gli ossidi di azoto denominati NOx , i cosiddetti composti organici volatili (COV), precursori dell’ozono, alla formazione dei quali contribuisce particolarmente, oltre alle sorgenti naturali, il trasporto su strada .
Alla formazione di NOx contribuiscono il trasporto su strada in particolare i veicoli diesel, così come le combustioni nell’industria e gli impianti di riscaldamento civili e per la produzione di energia.
Alla formazione di PM 10 contribuiscono il trasporto su strada (in particolare i veicoli diesel), e il riscaldamento domestico.
Sotto tale profilo si richiama ulteriormente l’art.104 del DPR 516/77 che attribuisce proprio ai comuni il controllo dell’inquinamento atmosferico proveniente da impianti termici (di qualsiasi tipo civili e industriali) e il controllo dell’inquinamento atmosferico derivante dalla circolazione stradale.
Tutti elementi che contribuiscono direttamente alla presenza di inquinanti PM 10, COV e NOx, che sono presenti da numerosi anni nella nostra aria in concentrazioni superiori ai limiti di legge.
Per contrastare la presenza di tali inquinanti è stato inoltre emanato nel Luglio 2010 il
D.Lvo 155 in attuazione di precedente specifica direttiva C.E.E. (2008/50/CE) in materia di qualità dell’aria.
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Tutto quanto sopra richiamato e premesso, se è vero che la qualità dell’aria di una città come Brescia risente della qualità dell’aria di una pianura padana fortemente industrializzata, è altrettanto vero che il tema su quale un’A.C. può comunque operare e assumere provvedimenti, e cioè quello della regolamentazione del traffico locale, è stato affrontato in modo sbagliato e addirittura esattamente nel senso contrario al buon senso, rispetto al contenimento del traffico veicolare nell’ambito del territorio urbano.
A tale proposito si ricordano i deliberati e sistematici interventi dell’A.C. di Brescia in riferimento al peggioramento della qualità dell’aria; e cioè:
1) Lo smantellamento di moltissime zone a traffico limitato con cospicuo ridimensionamento delle vie comprese nelle ZTL e forte riduzione nelle ore di funzionamento – Vedi al proposito l’ordinanza 8 Agosto 2008 prodotta in atti.
2)E’ stato ridotto il nuovo piano della sosta a conclusione del percorso di smantellamento delle ZTL, con introduzione della sosta, anche per non residenti,in molte vie del centro e l’introduzione della sosta diffusa in piazze cittadine come Piazza Paolo VI.
3) E’ stata peraltro prevista una riduzione tariffaria del 50% per i cittadini bresciani nei parcheggi in strutture e quelli a rotazione ivi compresi quelli del centro storico.
4) E’ stata attuata una politica di penalizzazione del trasporto pubblico locale con eliminazione delle corsie preferenziali dei bus (cosiddette LAM) e in particolare per via Cremona e via Vittorio Emanuele II).
5) E’ stata eliminata la corsia preferenziale per gli autobus in Corso Martiri della Libertà, con allontanamento dal centro delle linee 9-2-17 nel percorso da nord a sud del territorio cittadino, e con chiara disincentivazione all’utilizzo del mezzo pubblico per la maggiore difficoltà di fruirne.
6) E’ stata eliminata la stazione capolinea della linea n. 6 in Piazza Paolo VI.
7) E’ stata notevolmente mortificata la viabilità ciclistica, sia eliminando i percorsi ciclabili previsti nelle corsie preferenziali per bus che sono state soppresse, e con la relativa discontinuità di alcuni percorsi ciclabili come ad esempio in via Cremona.
8) E’ stata svolta una scarsissima manutenzione della rete ciclabile esistente, con nessun concreto ampliamento e nessun stanziamento di risorse economico finanziarie.
9) E’ stata innalzato il limite di velocità sulla tangenziale sud da 80 a 110 km, anche se è vero che la competenza è della Provincia, ma è pur vero che se il Comune non fosse stato d’accordo, la Provincia avrebbe comunque dovuto tenerne conto.
L’effetto di tale scelta è stato un incremento notevole delle emissioni di NOx del 36% pari a 40.000 kg in più, nonché di PM10 (polveri sottili) del 23%, pari a kg 2200 all’anno e di tutto questo gli Uffici del Comune di Brescia, essendo dotati di personale assai qualificato, non potevano non essere al corrente.
Proprio nella zona della città l’aria più inquinata che, è quella a sud-est intorno a San Polo è anche quella più densamente popolata attraversata dall’intero percorso della tangenziale sud.
10) E’ stato proposto inoltre un parcheggio sotto il colle Cidneo, le cui vicende amministrative sono oggi in intensamente in corso, in contrasto con la necessità di allontanare le automobili dal centro città e cioè di sfruttare appieno l’entrata in esercizio della metropolitana leggera, che è per sua natura un mezzo pubblico di grande capacità di trasporto e non inquinante.
Il nuovo piano di governo del territorio PGT approvato nel 2012 non ha tenuto conto in alcun modo della qualità dell’aria delle criticità e della conseguente necessità di prevedere scelte urbanistiche a favore del miglioramento della mobilità cittadina.
Anzi le previsioni urbanistiche, di intensificazione e incremento edilizio ogni oltre limite ragionevole non fanno altro che aggravare in prospettiva le condizioni del traffico cittadino.
In questa prospettiva assume ben poca rilevanza il fatto che l’A.C. abbia partecipato a determinati progetti internazioni e abbia all’uopo percepito risorse dalla C.E.
Se allo studio e all’applicazione teorica di progetti non fanno riscontro provvedimenti concreti e tangibili di modificazione e limitazione del traffico cittadino,l’ A.C. che sul punto ha piena e completa competenza, non può certo pensare di avere compiuto fatti concreti per la tutela della salute della popolazione.
Il fatto di partecipare ogni anno alla settimana europea della mobilità non rimuove di una virgola i provvedimenti a favore dell’incremento del traffico che sono stati sopra richiamati.
Si veda al proposito il cosiddetto programma “Civitas Plus”, così sbandierato dalla difesa del Comune. Esso corrisponde a studi teorici, progetti astratti ma non ipotizza l’assunzione di alcuna concreta contromisura! Né ha dato luogo all’assunzione di alcun concreto provvedimento che fosse coerente con tale imputazione.
Anzi agli stessi fa da contrappeso l’abbandono del progetto City Logistic per studio e progetto di un sistema organizzato di gestione delle merci in città, che dovrebbe contribuire alla diminuzione del trasporto delle stesse all’interno del territorio urbano con una corrispondente diminuzione del traffico, e pertanto delle emissioni in atmosfera.
Tale situazione dunque non bilancia assolutamente i gravi e drastici provvedimenti di liberalizzazione del traffico veicolare previsto assunti dall’A.C., la quale era sicuramente cosciente del fatto che l’incremento del traffico avrebbe comportato ulteriori problematiche nella popolazione ma, seguendo i propri disegni programmatici, ha invece assecondato l’ulteriore diffusione delle fonti di inquinamento anziché prevenirle e reprimerle.
Dunque in sintesi si riassumono i termini relativi alla legittimazione attiva e ai fatti di causa, peraltro mai negati o smentiti dal Comune di Brescia:
Come già precisato, gli attori sono tutti cittadini residenti nel centro storico di Brescia i quali hanno agito esclusivamente per ottenere la tutela del diritto soggettivo e costituzionalmente garantito della salute pubblica e privata.
Gli attori infatti sono membri iscritti di due associazioni di tutela ambientale; una di carattere strettamente locale ed una di dimensione nazionale, che da tempo si battono con metodo democratico per ottenere dalle competenti autorità misure concrete di contenimento dell’inquinamento atmosferico e che, nello specifico, hanno organizzato assemblee, dibattiti e iniziative di sensibilizzazione pubblica sul problema.
In particolare Legambiente, che è associazione di rilievo nazionale riconosciuta come portatrice di interesse diffuso alla tutela ambientale, da anni organizza una campagna di sensibilizzazione e denunzia, a livello nazionale, dell’inquinamento dell’aria nelle città italiane denominata “Mal’aria”.
I suddetti cittadini hanno chiesto misure alle pubbliche autorità per limitare ed eliminare l’alto livello di inquinamento atmosferico che interessa la città; hanno sollecitato, individualmente e tramite associazioni con finalità di protezione ambientale quali Legambiente e il Comitato Vivicentro, misure di limitazioni del traffico veicolare; hanno altresì formulato proposte per procedere al conseguimento dell’effettiva tutela della salute, attraverso l’invio di atti di diffida in data 23.3.2009 (da parte dell’associazione Vivicentro), 27.4.2009 e ottobre 2009 indirizzati al Sindaco di Brescia finalizzati all’ottenimento di provvedimenti di contenimento dei livelli di particolato nell’aria (cosiddetti PM 10 e PM 2,5), a fronte del superamento del limite per oltre 35 giorni l’anno, i quali tuttavia non ricevevano riscontro, nonostante l’intimazione di un termine a provvedere.
A fronte delle diffide inviate il Comune di Brescia è rimasto sostanzialmente inerte ed anzi, se possibile, ha chiaramente orientato la propria azione a favore del traffico veicolare privato!
Infatti dal momento dell’insediamento dell’attuale Amministrazione Comunale, avvenuto nel Maggio – Giugno 2008, la stessa ha adottato una serie progressiva di provvedimenti di tipo abolitivo delle già vigenti limitazioni del traffico veicolare nell’ambito urbano di Brescia, fondandosi sul presupposto che la diminuita accessibilità degli autoveicoli al centro storico urbano aveva penalizzato le attività economiche in esso presenti, danneggiandole notevolmente con conseguenti danni per l’economia cittadina. Partendo da tali presupposti la Giunta del Comune di Brescia ha proceduto:
a) con l’ordinanza sindacale dell’8.8.2008, ad una riduzione notevole (circa il 20% rispetto alla situazione precedente) delle zone a traffico limitato (ZTL) con conseguente incremento del traffico veicolare nelle parti del centro storico;
b) all’eliminazione di percorsi ciclabili previsti sulle corsie preferenziali per bus che sono stati soppresse, con relativa discontinuità di alcuni percorsi ciclabili (es. Via Cremona).
c) al varo nell’Aprile 2009 di un nuovo piano di sosta con aumento della possibilità di parcheggio dei veicoli in centro storico di almeno 151 posti auto. Addirittura nelle ore di apertura delle ZTL è stata concessa la circolazione di tutti dalle 16 alle 8 del giorno successivo, consentendo una sorta di “parcheggio selvaggio” in molte zone del centro storico sugli stessi stalli a suo tempo riservati ai residenti.
d) nel corso degli anni 2008-2009 sono state abolite le linee ad alta mobilità (LAM) e le corsie preferenziali dei mezzi pubblici, in particolare per ciò che concerne la Via Gramsci e Corso Martiri della Libertà, ottenendo l’effetto di decentrare il passaggio dei mezzi pubblici e quindi l’accesso agli stessi è stato reso più difficoltoso, con una conseguente dequalificazione del servizio e riduzione della utenza del trasporto pubblico di superficie.
e) è stata altresì operata una riduzione del costo dei parcheggi, in particolare per i residenti, attuata nell’estate 2011 che ha incentivato la cittadinanza di Brescia all’utilizzo del mezzo privato, a tutto discapito del trasporto pubblico locale (TPL). A fronte di tale fatto si deve collegare l’aumento del costo del biglietto per il trasporto urbano del 20%, da 1 Euro a 1 euro e 20 centesimi.
E’ pertanto evidente che la volontà dell’A.C. di Brescia è stata volontariamente, e per scelta deliberata, diretta ad incentivare l’accesso e la sosta nel centro storico dei veicoli privati e, contemporaneamente, a disincentivare l’utilizzo del mezzo pubblico collettivo, che certamente apporta meno inquinamento rispetto alla situazione vigente di inquinamento dell’aria da traffico.
f) E’ stata di fatto abbandonato il progetto “City Logistics” per un polo logistico sull’area per lo smistamento delle merci adiacente la stazione ferroviaria di Brescia (area detta della “piccola velocità”) che avrebbe consentito la consegna delle merci diretta ai clienti anziché essere immagazzinate nei singoli negozi, rendendo possibile la distribuzione delle stesse nelle zone decentrate del territorio urbano anziché in pieno centro storico con le ben note conseguenze in materia di traffico.
g) Inoltre il Comune di Brescia si è distinto per atteggiamenti inerziali o omissivi, quali ad esempio la mancata richiesta della limitazione della velocità sulla autostrada e sulla tangenziale che attraversano la parte sud del Comune di Brescia.
Tuttavia è noto, anche grazie ad uno studio svolto nel 2006 dall’Università di Brescia, che la concentrazione di inquinanti derivanti dalla alta quantità di traffico stradale veloce a sud della città è particolarmente forte, così come è alta la presenza di particolato atmosferico (PM10 e PM 2,5).
Effetto di tale scelta sono stati l’incremento delle emissioni di NOx (ossidi di azoto) e di PM1O (le polveri sottili) così come precedentemente descritti.
h) assolutamente da non tralasciare è poi il fatto che nella stessa zona esiste un polo energetico costituito dalle centrali dell’azienda dei servizi (oggi A2A) che forniscono elettricità e calore alla città, in cogenerazione, e che si avvale di una caldaia policombustibile. Il carbone è oggi utilizzato come combustibile principale, tuttavia esso è certamente il mezzo di combustione più inquinante, ma l’A.C., che è uno dei maggiori proprietari dell’azienda, non ha mai chiesto, almeno per i mesi più critici (Dicembre-Gennaio-Febbraio), l’utilizzo di combustibili meno inquinanti come il gas metano.
i) l’Amministrazione comunale ha deciso e sostenuto inoltre la realizzazione, attraverso una propria partecipata (Brescia Mobilità SpA), di un parcheggio sotto la collina del castello, in corrispondenza della galleria Tito Speri volontariamente ignorando che nelle immediate vicinanze esiste già un parcheggio pubblico denominato “Fossa Bagni” largamente inutilizzato sufficientemente capiente per ospitare molti autoveicoli.
Tutte queste azioni sono state operate in una città come Brescia dove è ben noto che il superamento dei limiti dell’inquinamento atmosferico è duraturo e significativo; dove è sempre stata registrata la circolazione di un alto numero di veicoli, e si continuano a riscontrare numerosi casi di malattie e patologie polmonari. La popolazione è dunque esposta ad un grave rischio e può perciò pretendere l’adozione delle misure richieste e, comunque, di un concreto piano di contrasto all’inquinamento atmosferico.
Si ribadisce e richiama in questa sede la progressione di atti e provvedimenti assunta dal Comune convenuto tra gli anni 2008 e 2010 in riferimento al tema della circolazione del traffico cittadino.
Ed in effetti, a seguito di tali provvedimenti, la zona a traffico limitato del centro storico, che comprendeva pressoché tutta la parte storica della città racchiusa entro le mura venete, è stata drasticamente ridotta di ben oltre la metà, riducendosi a singole e sparute zone, estremamente limitate e non collegate tra di loro.
Sono disponibili sulla rete informatica i dati sulla qualità dell’aria del Comune di Brescia del Febbraio 2010, con allegate n. 11 tabelle che dimostravano la pessima qualità dell’atmosfera del capoluogo bresciano e i numerosi superamenti dei limiti previsti dalla presenti normative.
A sostegno di ciò sono documentabili tabelle relative all’inquinamento atmosferico, fornite da ARPA Lombardia del Febbraio 2011, e tabelle fornite da ARPA Lombardia relativa ai dati di inquinamento delle province lombarde, nonché articoli sulla qualità dell’aria di Mario Cirilli funzionario APAT; il rapporto del Dr.Celestino Panizza di “Medici per l’Ambiente” del 30.1.2011 e rapporto OMS sull’impatto sulla salute di PM10 e Ozono in 13 città italiane, originalmente scritto in lingua inglese, ma successivamente tradotte in italiano, del 13.1.2011.
Tale documentazione mette in evidenza come ci si trovi di fronte ad una crescente diffusione di malattie respiratorie che affliggono la popolazione urbana, e che le cause
di tale disagio siano da ricondursi per buona parte al traffico veicolare. Pertanto, sotto tale profilo, al caso di specie riguardante gli atti e comportamenti del Comune di Brescia, si dovrebbero applicare i canoni e i criteri della citata sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo richiamata in atto di citazione, che chiamava in causa la politica del traffico delle amministrazioni locali e prescriveva a queste provvedimenti per la limitazione del traffico stesso.
Si conferma, secondo quanto già precedentemente argomentato, l’individuazione degli enti locali comunali quali responsabili di tali politiche, e l’onere che incombe agli stessi di predisporre provvedimenti, sotto forma di piani e programmi, che facciano sì che tali disagi della popolazione vengano almeno progressivamente superati.
Non a caso è documentabile, con produzione di ampia letteratura scientifica, il nesso di causalità tra gli effetti del traffico urbano e le emissioni causate dallo stesso, con i relativi effetti patologici. Peraltro è stato messo in evidenza, che tali condizioni sono già state oggetto di denuncia da parte di numerosi cittadini, tra i quali gli attori, e come fosse già stato richiesto da parte sia di Legambiente e di numerosi suoi iscritti, sia dell’Associazione Vivicentro, nel Marzo, Aprile e Ottobre 2009 la richiesta di provvedimenti da parte dell’A.C. per l’attuazione
di piani e programmi atti e idonei a combattere l’inquinamento atmosferico e tutelare la salute della popolazione, mentre in concreto l’A.C di Brescia ha assunto provvedimenti di segno opposto.
Sotto tale profilo vengono pertanto formulate sia richieste di provvedimenti idonei, a contenere l’inquinamento del traffico, sia richieste di risarcimento del danno rispetto alla mancata attivazione da parte degli enti preposti, nel senso di avere omesso di formulare e proporre provvedimenti idonei al contenimento del traffico urbano quale concausa di carattere primario all’incremento di malattie respiratorie e polmonari, e perfino di oncopatologie, nella popolazione bresciana la quale, come risulta da indagini recentemente effettuate dall’ASL in particolare nella zona sud-est della città, è particolarmente affetta specialmente nelle fasce delle popolazioni più deboli (bambini e anziani), sia malattie respiratorie sia anche patologie di carattere tumorale.
Si richiama il fatto che il tema principale del giudizio è quello della tutela della salute privata e collettiva per cui richieste di accertamento di un danno, che può anche essere di natura diffusa, e le conseguenti domande di risarcimento che sono state formulate possono attenere sia ad un aspetto di ristoro economico e pecuniario del danno stesso, ma anche alla prevenzione del medesimo danno, mediante assunzione di atti e provvedimenti concreti, peraltro doverosi, perché corrispondenti a specifiche funzioni istituzionali dell’ente, e perciò non discrezionalmente assunti, ma dovuti!
Ciò si chiede ad un’amministrazione comunale, non tanto quanto ente amministrativo dotato di propria autonomia valutativa e pertanto competente ad emanare provvedimenti sulle varie materie allo stesso riservate, ma in qualità di soggetto tutore e garante della pubblica e privata salute, come sopra riferito e pertanto tenuto non soltanto a tenere indenni i cittadini da rischi e patologie che sono peraltro incombenti, ma anche tenuto ad assumere quelle misure e quelle iniziative, anche preventive, che qualsiasi soggetto privato sarebbe tenuto ad assumere nel momento in cui si trovasse a repentaglio di produrre un danno ad altri.
Poiché tra il Maggio-Giugno 2010 e a Maggio-Giugno 2011 sono stati resi noti i risultati di indagini sulla salute dei cittadini residenti nel quartiere di San Polo da parte dell’ASL di Brescia, tali inchieste hanno messo in evidenza la particolare incidenza sulla popolazione bresciana di malattie dell’apparato respiratorio, come rino-congiuntiviti, laringiti, riniti, tonsilliti,bronchiti e così via , accertato che i ricoveri per tali tipi di malattia presso ospedali e cliniche cittadini sono particolarmente frequenti ma si sono verificati anche molti casi di patologie di carattere tumorale, che hanno colpito l’apparato respiratorio delle persone.
Va inoltre rilevato come questo tipo di patologie riguardi non soltanto la popolazione nativa di Brescia ma anche la popolazione non nativa del luogo, come ad esempio i numerosi cittadini stranieri stabilitisi negli ultimi anni nel territorio comunale, nei confronti dei quali si verificano le stesse forme di carattere patologico, rendendo evidente che non si tratta di malattie di carattere ereditario o di origine biogenetica, ma specificamente legate al territorio.
Ha evidenziato per la popolazione del quartiere di San Polo scostamenti statistici significativi, purtroppo in incremento, rispetto alla popolazione del resto della città per cui sono state disposte, dopo la prima indagine, ulteriori indagini di approfondimento per indagarne le cause, dando così luogo ad indagine sulla popolazione infantile tra i 6 e i 14 anni, per indagare disturbi e malattie respiratorie e i più comuni fattori di rischio nei bambini residenti nell’ambito di San Polo e in altre zone del Comune di Brescia.
Tale indagine è consistita nella distribuzione a tutti i bambini delle scuole di San Polo e a tutti i bambini che frequentano le altre scuole della città di un questionario contenente domande relative ad aspetti demografici, problemi respiratori del bambino e sue abitudini di vita, caratteristiche dell’abitazione e abitudini di vita dei familiari.
L’indagine, svoltasi tra l’autunno del 2010 e la primavera del 2011, ha dato luogo ad esiti resi noti nella primavera estate 2011 che hanno confermato le evidenze già manifestate con la prima indagine e quindi una maggiore incidenza nei confronti della popolazione infantile e per ciò che riguarda le patologie respiratorie, di tali affezioni rispetto ad altri campioni rilevabili in altre zone della città e in altre zone del paese.
Tutto ciò a dimostrazione del fatto che, essendo l’ area di San Polo interessata da notevole traffico veicolare, nonché dal passaggio della tangenziale e dell’autostrada, ed essendo la stessa interessata anche da notevole quantitativo di attività industriali, il fenomeno evidentemente ha una sua correlazione nel senso che là dove si concentrano effetti di inquinamento dell’aria di origine veicolare o industriale, corrisponde un incremento di affezioni delle vie respiratorie che vanno dalle malattie respiratorie comuni, ad affezioni gravissime ed in alcuni casi mortali.
Tutto ciò evidentemente dimostra come la correlazione tra fonti di inquinamento dell’aria e tutela della salute della popolazione si risolva in un danno diffuso e importante per la popolazione medesima e pertanto in una necessità di tutela che si inquadra direttamente nel disposto della più volte citata sentenza della Corte Europea del 2007, là dove la stessa ha statuito che, in situazioni di diffuso pericolo per la salute pubblica derivante da inquinamento dell’aria, sia diritto delle popolazioni locali ottenere dagli enti competenti piani e programmi e provvedimenti atti a contenere tali situazioni e tali fonti di pericolo.
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A)CONCLUSIONI SULLA NATURA DEL DIRITTO TUTELATO E SULLA GIURISDIZIONE.
L’art. 32 della Costituzione sancisce, come diritto fondamentale, incomprimibile ed irrinunciabile di ogni individuo, il diritto alla salute. Il profilo di tutela del diritto soggettivo alla salute, di primaria importanza nell’ordinamento, comporta il riconoscimento e, inevitabilmente la giurisdizione dell’AGO, come ampiamente argomentato nell’esposizione in fatto.
I cittadini attori stanno sostenendo la tutela del suddetto diritto soggettivo, sia sotto il profilo individuale che collettivo, in quanto la salute è un bene pubblico e privato e la tutela della stessa è ampiamente riconosciuta sia in dottrina che in giurisprudenza, così come il diritto al relativo risarcimento. Si richiama in proposito Cass. civ. Sez. Unite, 22 dicembre 2010, n. 25982, che sul tema della giurisdizione statuisce “Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda di risarcimento del danno causato dall’inosservanza da parte della P.A., nella sistemazione e manutenzione di aree o beni pubblici, delle regole tecniche ovvero dei comuni canoni di diligenza e prudenza, integranti il precetto di cui all’art. 2043 c.c., in applicazione dei quali la P.A. è tenuta a far sì che i beni pubblici non costituiscono fonte di danno per il privato; pertanto, in tal caso non può essere invocata la giurisdizione esclusiva introdotta in materia urbanistica dall’art. 34 d.lgs 80/98, che rimanda ad attività che esprimano l’esercizio del potere amministrativo. (Nella specie, il privato denunziava la lesione del diritto alla salute, conseguente alla cattiva gestione e all’omessa manutenzione di un proprio bene da parte di un comune che aveva determinato il prolificare di ratti e volatili in una chiesa diroccata, rendendo l’ambiente circostante insalubre).
(In tal senso si vedano anche Tribunale Salerno – Sezione I° – del 28.4.2007 e TAR Sicilia-Palermo del 25.9.2009 n. 1526).
L’adozione di provvedimenti per la tutela della pubblica salute viene richiesta in ottemperanza a quanto stabilito dalla Direttiva 1999/30/CE concernente i valori limite della qualità dell’aria, recepita con D.M. 2 aprile 2002 n. 60. Detta direttiva europea stabilisce, tra l’altro, che dal 1° gennaio 2005 il valore limite delle polveri sottili (PM10 ed altri tipi di particolato) per un valore medio di 24 ore non deve superare i 50 microgrammi per metro cubo per più di 35 giorni mentre, a partire dall’1.1.2010, le giornate annue di superamento sono limitate a 7. Ora, il suddetto limite, nell’area urbana del Comune di Brescia è stato negli ultimi anni sistematicamente superato, come dimostrano i già documentati rilevamenti delle centrali per il controllo della qualità dell’aria situate in diversi punti dell’agglomerato cittadino.
I dati forniti attestano inequivocabilmente che negli ultimi anni si sono verificati costanti violazioni sia relative ai limiti di concentrazione annuale (40 mg/m3) che a quelli di concentrazione giornaliera (50 mg/m3) protratti per oltre 35 giorni per anno.
Numerosi cittadini, tra i quali gli attori del giudizio in corso hanno messo dunque in evidenza i valori di inquinamento atmosferico oltre la soglia limite per un numero di giorni superiore al consentito, ma altresì hanno evidenziato un crescente degrado urbano causato dal sostanziale abbandono di politiche di tutela della pubblica salute già precedentemente intraprese, emanando provvedimenti del tutto opposti all’osservanza delle norme e disposizioni in materia di limitazione del traffico, della sosta e del parcheggio, specialmente nel centro storico cittadino.
b) conclusioni sulla legittimazione passiva del Comune.
Se è vero dunque, come evidenzia gli argomenti utilizzati dal Comune, che la qualità dell’aria di Brescia risente molto dal fatto di essere localizzata in pianura padana ed in una regione altamente industrializzata, è altrettanto vero che tale ente non ha adottato alcun misura di contenimento/regolamentazione del traffico locale, ma anzi si è prodigata a compiere atti in direzione opposta, ignorando, in modo irresponsabile quanto consapevole, le proprie prerogative e finalità istituzionali di tutela della salute pubblica e privata.
In proposito è bene sottolineare che in base all’art. 13 co.2 legge 833/1978 istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale, il Sindaco è qualificato come “autorità sanitaria locale” e pertanto egli ha l’obbligo di provvedere alla tutela della salute pubblica anche mediante l’adozione di tutti quei provvedimenti, siano essi di programmazione e pianificazione o di urgenza, volti alla protezione della salute pubblica e privata. In merito si cita Cass. Civile Sez. I, sent. n. 1317 del 17-03-1989 “Le funzioni amministrative in materia sanitaria, non espressamente riservate allo Stato o alle Regioni, attribuite ai Comuni dall’art. 13 della legge 833/1978 (che ha istituito il Servizio sanitario nazionale) sono esercitate dal Sindaco non in qualità di autorità sanitaria locale e perciò di organo dello Stato, ma in qualità di organo del Comune”
Inoltre il primo comma dell’art. 32 DPR 616/1977 sancisce che “sono attribuite ai comuni, singoli ed associati, ai sensi dell’art.118, primo comma, della Costituzione, tutte le funzioni amministrative relative alla materia di cui al precedente art. 27 che non siano espressamente riservate allo Stato, alle regioni e alle province”. Per chiarezza, le materie indicate nel citato art. 27 stesso Decreto sono “le funzioni amministrative relative alla materia assistenza sanitaria ed ospedaliera” che “concernono la promozione, il mantenimento ed il recupero dello stato di benessere fisico e psichico della popolazione e comprendono, in particolare, tutte quelle che tendono: a) alla prevenzione ed alla cura delle malattie, qualunque ne sia il tipo e la durata; (…) c) alla prevenzione delle malattie professionali ed alla salvaguardia della salubrità, dell’igiene e della sicurezza in ambienti di vita e di lavoro; d) all’igiene degli insediamenti urbani e delle collettività (…) ”.
Altresì il D.L.vo 155/2010 prevede all’art.10 la realizzazione di piani per la riduzione del rischio (che purtroppo oggi a Brescia ricorre costantemente) di superamento dei valori limite e delle soglie d’allarme. Inoltre l’art.11 dello stesso decreto detta disposizioni per le modalità e le procedure di attuazione di tali piani, tra le quali sono previsti i criteri per limitare la circolazione dei veicoli a motore. Il comma 3 del citato art.11 prevede inoltre che per le limitazioni della circolazione dei veicoli provvedano i Sindaci. Se è vero che tale disposizione è postuma all’introduzione del presente giudizio, è anche vero che la Direttiva europea da cui prende spunto risale al 2008, ed è la diretta conseguenza della sentenza n. 237 della C.E.D.U. già più volte citata.
Dunque il citato principio già sussisteva nella legislazione comunitaria ed era noto agli “addetti ai lavori”, anche per la notorietà data sulla stampa a tale vicenda.
Il suddetto decreto legislativo afferma infatti il diritto della popolazione ad ottenere dalle Autorità proposte, piani e strumenti programmatici predisposti per combattere l’inquinamento dell’aria, in linea con le considerazioni iniziali sopra sviluppate.
Tali Autorità, almeno in materia di traffico veicolare si identificano con il Comune e i relativi provvedimenti possono essere richiesti al Giudice Ordinario.
